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Estudo que visa explorar os requisitos e o contexto cultural e legal acerca das potenciais barreiras legais ao uso de dados abertos tais como leis, normas e licenças. O produto foi concluído em 2015, por meio da Nota Técnica SEI nº 2068/2015-MP, a qual foi respondida pelo Parecer n. 00124/CD/CGJAN/CONJUR-MP/CGU/AGU. Entretanto, a questão ainda enfrenta alguns obstáculos à sua implementação efetiva.

Objetivo

O objetivo deste produto é produzir respostas para os seguintes questionamentos:

  • Considerando o ordenamento jurídico brasileiro (Constituição, Lei de Acesso à Informação, Lei dos Direitos Autorais e outras), as liberdades fundamentais para que dados sejam considerados abertos já são atendidas pela simples publicação dos mesmos, sem especificar uma licença?
  • Caso seja necessário especificar uma licença, poderá ser adotada alguma licença de dados abertos existente? Qual seria a mais adequada à conjuntura legal brasileira, de forma a realizar a garantia de acesso à informação pública dada pelo inciso XXXIII do Art. 5º da Constituição?

Caso nenhuma delas seja adequada, construir uma nova licença que atenda a esses requisitos.

Este produto consta, ainda, no Plano de Ação da INDA para o biênio 2013-2014.


Requisitos para dados abertos

Leis e princípios

O conceito de dados abertos tem se pautado por três leis e oito princípios. Em especial, considerando-se os aspectos legais relevantes nesse contexto, salienta-se uma das três leis:

Se algum dispositivo legal não permitir sua replicação, ele não é útil.

e um dos oito princípios:

Livres de licenças. Os dados não estão sujeitos a regulações de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restrições razoáveis de privacidade, segurança e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.

Além disso a definição de no que consiste a "abertura" de um dado foi registrada na Open Definition:

Um dado ou conteúdo é aberto se qualquer pessoa tiver a liberdade de usá-lo, reutilizá-lo e redistribui-lo - sujeito apenas, no máximo, à exigência de citação de fonte e/ou compartilhar pela mesma licença.

Dimensões

Segundo o Plano de Ação da INDA, aprovado pelo Comitê Gestor, é necessário definir um conjunto mínimo de critérios para serem considerados na avaliação sobre licenciamento de dados abertos para o Brasil.

O levantamento da conjuntura jurídica acerca do tema no brasil, deverá considerar as seguintes dimensões e áreas de impacto:

  • Econômica
  • Política
  • Técnica
  • de Gestão
  • Social

Contexto cultural

As licenças que permitem a livre reutilização do objeto podem ser separadas quanto à sua natureza específica, em três categorias: software, conteúdo e dados. Essa separação também se evidencia por uma ordem cronológica, em que cada uma foi elaborada em um momento que se evidenciou a necessidade pelo fato das licenças anteriores não atenderem a todas as especificidades necessárias.

Software livre

A liberdade de uso, cópia e reutilização tem as suas origens no movimento de software livre. As comunidades de desenvolvimento de software, como forma de se livrar das restrições impostas por legislações de propriedade intelectual em todo o mundo, criaram licenças de software que explicitamente permitiam o uso, o compartilhamento, o estudo e a modificação dos códigos-fonte. Uma das mais conhecidas é a General Public License (GPL), mantida pela Free Software Foundation, a qual também mantém uma série de critérios de avaliação para que uma licença de software seja considerada "livre".

Cultura livre

Mais tarde, comunidades que produziam conteúdo de forma colaborativa, se espelhando na experiência do software livre, também viram a necessidade de uma licença que garantisse liberdades semelhantes em conteúdos de diversos tipos, tais como textos, imagens, músicas, sons, vídeo, etc. Dessa forma, nasceu o conjunto de licenças Creative Commons.

Ferramentas legais

Licenças Creative Commons (CC)

Observa-se que há muitas variações da licença Creative Commons, cada qual fornecendo as liberdades ou restrições específicas que o autor desejar vincular à sua obra. Algumas dessas restrições violam os preceitos da Open Definition e da Definição de Obras Culturais Livres e, portanto, não são consideradas abertas e nem livres, respectivamente. São consideradas abertas as variações CC-BY, que requer apenas atribuição de autoria ao compartlhar, CC-BY-SA, que acrescenta a exigência de uso da mesma licença ao redistribuir ou modificar, e CC-Zero, na qual o autor renuncia a todos os direitos de sua obra, colocando-a efetivamente em domínio público.

A versão 4.0 do conjunto de licenças Creative Commons, disponibilizada em 2013, tem provisões específicas para que elas possam ser aplicadas a dados. Isso significa que, exceto por aquelas variedades (NC, ND) que restringem as liberdades necessárias para que os dados sejam abertos, essas licenças podem ser consideradas aplicáveis a dados abertos. Elas inclusive já são consideradas em conformidade com a definição de aberto (Open Definition) e recomendadas para dados abertos. De fato, o Open Data Institute (ODI) chega a sugeri-las como uma opção padrão viável que deve ser levada seriamente em consideração por iniciativas de dados abertos governamentais. As licenças CC 4.0, assim como a CC-0, são recomendadas nas orientações da Comunicação 2014/C 240/1, de 17/7/2014, da União Europeia.

Licenças Open Knowledge Foundation (OKF)

Quando surgiu o movimento de dados abertos, muito se discutiu sobre as formas de licenciamento necessárias para garantir as liberdades de uso e reúso fundamentais para a sua essência. Outro ponto frequentemente argumentado pelos participantes do movimento é que as licenças para software livre e para conteúdo livre não seriam adequadas para dados abertos, por serem ativos de naturezas diferentes. Com isso, foi criado um conjunto de licenças específicas para dados e bancos de dados que garantem as mesmas liberdades para cada tipo de ativo. Esse conjunto de licenças é conhecido como Open Data Commons:

  • Open Database License (ODbL): aplicável a esquemas de bancos de dados, arquitetura da informação e à forma de organização dos dados. Exige atribuição de autoria e compartilhamento pela mesma licença;
  • Database Content License (DbCL): mesmas exigências que a ODbL, mas aplicável ao conteúdo dos bancos de dados - os dados em si;
  • Open Data Commons Attribution License: aplicável aos dados e a bancos de dados, mas com exigência apenas de atribuição de autoria;
  • Public Domain Dedication and License (PDDL): aplicável aos dados e a bancos de dados, mas renuncia a todos os direitos (coloca-os em domínio público).

Para ilustrar a questão da inadequação aos dados abertos das licenças de conteúdo livre, há o caso do projeto Open Street Map. Trata-se de uma plataforma colaborativa onde as pessoas criam mapas, registram vias, pontos de interesse, etc., ao visitar essas localidades munidos de um equipamento de georreferenciamento (GPS). No início, o projeto utilizou a licença Creative Commons Attribution Share-alike, tendo produzido grande quantidade de dados usando essa licença. Em um determinado momento, verificou-se a necessidade de que a licença usada no projeto fosse alterada para uma que fosse específica para bancos de dados. Os administradores da comunidade precisaram iniciar um lento processo de contatar cada um dos autores que colaboraram no projeto, explicar os motivos do plano de relicenciamento e solicitar que relicenciassem as suas contribuições sob a nova licença padrão do projeto, a ODbL.

Apesar de esta ser a visão predominante sobre a necessidade de licença específica para dados abertos, ela não é unânime. Como será visto adiante, alguns países aplicam as licenças Creative Commons aos dados abertos por serem, na sua visão, e segundo a legislação do seu país suficientes e adequadas.

Há ainda os que criticam a ODbL por utilizar o direito contratual no estabelecimento de suas condições. Segundo esses, isso extrapola o âmbito das leis de direitos autorais e licenças de uso e traz novas complicações. Por exemplo, ao introduzir restrições em países e jurisdições em cujas leis de direitos autorais não as imponha.

Além disso, uma desvantagem dessas licenças em relação às Creative Commons é que, ao contrário destas, aquelas não possuem estudo de adaptação à legislação específica de cada país.

Domínio público

Além da possibilidade de doação voluntária dos dados ao domínio público, facilitado pelos instrumentos legais CC0 e PDDL acima, há os dados isentos de proteção autoral e que portanto já se encontram depositados no domínio público. Veja abaixo em conjuntura nacional para as condições específicas. Mesmo nesses casos, é importante indicar claramente o status legal dos dados, o que é facilitado pela Public Domain Mark oferecida pela Creative Commons.

Licenças governamentais

Muitos países acabaram definindo licenças próprias para uso padronizadas na abertura de dados governamentais; veja mais em conjuntura internacional, abaixo. Veja também sobre a proliferação de licenças governamentais

Interoperabilidade legal

Ao considerar uma licença para dados, é muito importante considerar a necessidade de compatibilidade entre a licença escolhida e outras licenças de dados abertos. Isso é fundamental para que seja legalmente admitido realizar agregações, estatísticas, análises e cruzamentos de dados de diferentes fontes. Por exemplo, se um governo estadual usasse uma licença incompatível com a licença usada pela administração municipal, seria impossível legalmente juntar em um só conjunto de dados, ou aplicativo, as localizações de escolas estaduais e escolas municipais. Por isso, uma licença para dados abertos deve ser escolhida de modo a maximizar o potencial de compatibilidade com as licenças usadas ou que possam vir a ser usadas por outras esferas e poderes do Estado.

São comuns e conhecidas as dificuldades de interoperabilidade técnica entre sistemas de informação. Em dados abertos, isso geralmente implica na necessidade do utilizador dos dados realizar conversões de formato, de tipos de dados, de unidades de medida, de sistemas de coordenadas, reconciliação de entidades, equivalência de atributos, etc. Todavia, as dificuldades de interoperabilidade técnica têm solução, embora ela possa variar em graus de dificuldade conforme o caso.

Por outro lado, a interoperabilidade legal é um problema mais grave, pois não tem solução de forma independente da ação de cada produtor dos dados que se deseja utilizar. Essencialmente, a solução seria solicitar a cada um deles que relicencie os dados sob outra licença que seja compatível com as demais - algo que geralmente é inviável ou, no mínimo, bastante demorado.

Uma das atividades mais comuns entre os utilizadores de daods abertos é realizar cruzamentos de dados de duas ou mais fontes diversas. Ocorre que uma condição necessária para isso é que as licenças associadas a cada uma das fontes de dados sejam compatíveis entre si.

As considerações sobre a compatibilidade entre licenças são importantes em diversas hipóteses de cruzamentos de dados, consideradas as suas diversas origens:

  • comparar dados abertos de diferentes países
  • cruzar dados abertos de vários estados de um mesmo país, ou de estados com
    dados da esfera federal
  • comparar dados que existem em órgãos públicos que pertencem a poderes
    diferentes do Estado (por exemplo, dados orçamentários)

Por isso, ao se definir uma licença padrão para dados abertos no setor público, é essencial que se pondere sobre a sua compatibilidade com as licenças de dados abertos utilizadas por todo o setor público, de modo a maximizá-la. A prática que tem sido observada por muitos países de se criar uma nova licença específica para aquela esfera ou poder no setor público, de forma isolada, pode prejudicar a compatibilidade legal com os demais entes do setor público, como ilustrada no caso do Canadá. Portanto, caso este seja o caminho recomendado a ser seguido, a compatibilidade legal da nova licença com outras existentes deverá ser cuidadosamente avaliada.

Mais informações sobre a interoperabilidade de licenças para dados abertos podem ser obtidas nas seguintes apresentações:


Conjuntura nacional

A situação existente no Brasil precisará ser considerada nesse estudo, sob vários aspectos.

Ordenamento jurídico

O estudo precisará considerar o ordenamento jurídico brasileiro acerca do tema, sob vários aspectos: a Constituição Federal, Leis, Decretos, regulamentações, doutrina jurídica e jurisprudência (se houver). Segue uma lista exemplificativa, não exaustiva, de legislação pertinente.

Constituição Federal

A Constituição Federal de 1988 estabelece alguns direitos que são relevantes ao tema em questão.

Direito de Acesso à informação Pública: Assegurado pelo inciso XXXIII do Art. 5º.

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Além disso, o §2º do Art. 216 estabelece o dever da Administração Pública de disponibilizar para consulta dos cidadãos que desejarem as informações que detém.

§ 2.º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

Propriedade intelectual do autor: Garantida pelo inciso XXVII do Art. 5º.

XXVII - aos autores pertence o direito exclusivo de utilização, publicação ou reprodução de suas obras, transmissível aos herdeiros pelo tempo que a lei fixar;

Direito à privacidade do cidadão: Estabelecido pelo inciso X do Art. 5º.

X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;

Lei de Acesso à Informação

A Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, regulamentou o acesso às informações públicas do Estado pelo cidadão, previsto na Constituição Federal.

Segundo a Lei toda informação é pública, o sigilo é uma exceção deve ser justificada e apenas utilizada em situações específicas previstas na Lei.

Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
 
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

Além disso, o Estado tem obrigação de divulgar as informações públicas por iniciativa própria, mesmo sem ser solicitado (o que pode ser chamado de "transparência ativa").

Art. 3.º ...
...
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
...
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

Outro preceito da Lei de Acesso à Informação é o uso da internet e das tecnologias da informação para viabilizar essa divulgação das informações públicas.

Art. 3.º ...
...
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
...
Art. 8º ...
...
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

Além disso, não basta as informações estarem publicadas na internet. É necessário fazê-lo disponibilizando dados estruturados. Apesar da terminologia "dados abertos" não estar presente na Lei, os seguintes requisitos apresentam forte semelhança com as leis e princípios de dados abertos.

Art. 8º ...
...
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos::
...
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;

Por outro lado, a LAI deixa aberta ampla lacuna no que diz respeito a restrições de acesso justificados por segredo industrial:

Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui ... as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público.

Nota-se, no entanto, que a Lei de Acesso à Informação não trata da questão do direito à reutilização por terceiros dos dados já publicados, algo que é uma condição sine-qua-non para dados abertos.

Lei de Direitos Autorais

A Lei 9.610, de 19 de fevereiro de 1998 trata do direito de autor no Brasil. Ela estabelece uma série de restrições ao uso e reúso de obras, independente de registro de autoria das mesmas.

Art. 18. A proteção aos direitos de que trata esta Lei independe de registro.

Outro ponto importante é que a Lei estabelece explicitamente uma interpretação restritiva do seu conteúdo.

Art. 4º Interpretam-se restritivamente os negócios jurídicos sobre os direitos autorais.

Uma consequência disso é que qualquer direito que se deseje ter em relação à utilização da informação deve ser garantido de forma explícita (por exemplo, o autor lhe atribuir uma licença livre) para ter efeito.

Outro aspecto relevante à questão dos dados abertos é a aplicabilidade de direitos de autor sobre dados e sobre bancos de dados, de forma independente (vide a discussão acerca da licença ODbL e a justificativa para a necessidade de uma licença específica para dados). Sobre isso, a Lei é clara:

Art. 7º São obras intelectuais protegidas as criações do espírito, expressas por qualquer meio ou fixadas em qualquer suporte, tangível ou intangível, conhecido ou que se invente no futuro, tais como:
...
XIII - as coletâneas ou compilações, antologias, enciclopédias, dicionários, bases de dados e outras obras, que, por sua seleção, organização ou disposição de seu conteúdo, constituam uma criação intelectual.
...
§ 2º A proteção concedida no inciso XIII não abarca os dados ou materiais em si mesmos e se entende sem prejuízo de quaisquer direitos autorais que subsistam a respeito dos dados ou materiais contidos nas obras.

Repare que bases de dados que não envolvem criatividade ou originalidade não estão sujeitas a proteção por direitos autorais. Isso seria o caso de, p.ex., listagens exaustivas como a dos os nomes de municípios do Brasil. Assim, pode-se afirmar que muitos dos dados governamentais brasileiros já estão depositados em domínio público, mesmo que sejam mais novos do que 70 anos. Não é claro, porém, qual é o limiar de originalidade a partir do qual as bases de dados gozariam de proteção; p.ex., a listagem de nomes e população dos municípios, seria considerada criativa? No outro extremo, parece que os mapas do IBGE, seriam sim.

A Lei traz ainda um Capítulo que trata exclusivamente da utilização de bases de dados criativas:

Capítulo VII
 
Da Utilização de Bases de Dados
 
Art. 87. O titular do direito patrimonial sobre uma base de dados terá o direito exclusivo, a respeito da forma de expressão da estrutura da referida base, de autorizar ou proibir:
I - sua reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo;
II - sua tradução, adaptação, reordenação ou qualquer outra modificação;
III - a distribuição do original ou cópias da base de dados ou a sua comunicação ao público;
IV - a reprodução, distribuição ou comunicação ao público dos resultados das operações mencionadas no inciso II deste artigo.

Repare porém que há limitações permitindo o uso e reúso razoáveis das obras:

Capítulo IV
Das Limitações aos Direitos Autorais
Art. 46. Não constitui ofensa aos direitos autorais:
VIII - a reprodução, em quaisquer obras, de pequenos trechos de obras preexistentes, de qualquer natureza, ou de obra integral, quando de artes plásticas, sempre que a reprodução em si não seja o objetivo principal da obra nova e que não prejudique a exploração normal da obra reproduzida nem cause um prejuízo injustificado aos legítimos interesses dos autores.

No que se refere às informações públicas das diversas esferas e poderes da Administração, e se a Lei se aplica a esse tipo de informação, é preciso considerar a sua natureza, pois algumas informações são explicitamente excluídas das restrições impostas pela Lei:

Art. 8º Não são objeto de proteção como direitos autorais de que trata esta Lei:
I - as idéias, procedimentos normativos, sistemas, métodos, projetos ou conceitos matemáticos como tais;
II - os esquemas, planos ou regras para realizar atos mentais, jogos ou negócios;
III - os formulários em branco para serem preenchidos por qualquer tipo de informação, científica ou não, e suas instruções;
IV - os textos de tratados ou convenções, leis, decretos, regulamentos, decisões judiciais e demais atos oficiais;
V - as informações de uso comum tais como calendários, agendas, cadastros ou legendas;

Muitas das informações produzidas pelo poder público estão claramente inclusas dentre essas exceções: legislação, regulamentação, formulários e atos administrativos. Os planos, tais como um Planejamento Estratégico Institucional, também não estariam sujeitos às restrições de direitos autorais, conforme o inciso II. Já os dados dos sistemas de informação poderiam ser interpretados como "sistemas" (inciso I) ou "cadastros" (inciso V), já que muitos bancos de dados da Administração Pública tem natureza de cadastros.

As obras produzidas pelo poder público até 1º de janeiro de 1983 estão em domínio público, uma vez que foram produzidas na vigência da Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916 (Código Civil), que dispunha:

Art. 662. As obras publicadas pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal, não seno atos públicos e documentos oficiais, caem, quinze anos depois da publicação, no domínio comum.

ou da Lei nº 5.988, de 14 de dezembro de 1973, que dispunha:

Art. 46. Protegem-se por 15 anos a contar, respectivamente, da publicação ou da reedição, as obras encomendadas pela União e pelos Estados, Municípios e Distrito Federal.

Infelizmente, ambos os artigos foram revogados pela Lei nº 9.610/98 (Lei dos Direitos Autorais) que, por sua vez, omite qualquer disposição no que se refere às obras publicadas pela administração pública.

Outras questões a serem respondidas são: o Estado pode deter direitos de autor? Tem o direito de restringir o acesso a uma obra, ou a sua redistribuição ou reutilização por terceiros, ainda que a mesma contenha exclusivamente informações ostensivas, com base em direito de propriedade intelectual? Há conflito com o direito constitucional de acesso às informações públicas, regulamentado pela Lei de Acesso à Informação?

Lei do Sigilo Estatístico

A Lei nº 5.534, de 14 de novembro de 1968 trata principalmente da obrigatoriedade da prestação de informações ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Contudo, ela também trata como sigilosas as informações prestadas.

Art. 1º Tôda pessoa natural ou jurídica de direito público ou de direito privado que esteja sob a jurisdição da lei brasileira é obrigada a prestar as informações solicitadas pela Fundação IBGE para a execução do Plano Nacional de Estatística (Decreto-lei nº 161, de 13 de fevereiro de 1967, art. 2º, § 2º).
Parágrafo único. As informações prestadas terão caráter sigiloso, serão usadas exclusivamente para fins estatísticos, e não poderão ser objeto de certidão, nem, em hipótese alguma, servirão de prova em processo administrativo, fiscal ou judicial, excetuado, apenas, no que resultar de infração a dispositivos desta lei.

Para tal, o IBGE executa um processo de desidentificação dos dados, de forma a não permitir que seja possível incutir a pessoas individuais as informações divulgadas em suas pesquisas e estatísticas.

Esse processo é também conhecido em todo o mundo como "anonimização" dos dados. Essa é uma questão complexa e que tem sido objeto de estudos acadêmicos. Verifica-se que, muito embora em alguns casos dados possam ser divulgados pretensamente anonimizados, analistas de dados podem promover cruzamentos com outras fontes de dados que possibilitem, de fato, a identificação de pessoas.

Projetos de Lei

Há ainda alguns Projetos de Lei (PLs 6981/2002 e 3558/2012 na Câmara dos Deputados e PLS 324/2004 no Senado) que tratam da Proteção de Dados Pessoais. O estudo deve considerar as questões relativas à privacidade da pessoa natural e, caso algum desses projetos venha a se tornar Lei no decurso do prazo da realização do estudo, essa nova legislação também deverá ser considerada; veja ante-projeto de lei de proteção de dados pessoais.

Histórico de práticas de disseminação de dados públicos

  • Em geral, publica-se informações na internet sem qualquer consideração sobre licença ou propriedade intelectual
  • Algumas publicações de texto utilizam Creative Commons
  • Em alguns casos, há notificação de copyright, mas nenhuma licença
  • Em outros casos, especifica-se simplesmente uma mensagem afirmando que o conteúdo "pode ser reproduzido desde que citada a fonte"

Responsabilização sobre os dados

  • Caráter oficial das informações
  • Em geral, exige-se que seja citada a fonte original dos dados quando da sua reutilização. As licenças de alguns países exigem até o fornecimento de links para os dados originais.
  • Possibilidade de erros nos dados e suas consequências
  • Verificar a necessidade de especificar a isenção de responsabilidade do publicador dos dados pelo seu reúso indevido por terceiros. Por exemplo, violações de privacidade realizadas por terceiros, ocorridas como fruto do cruzamento de diferentes conjuntos de dados.

Outros materiais e discussões sobre o tema


Conjuntura internacional

Ao analisar a situação dentro do ordenamento jurídico brasileiro, é importante considerar as experiências já realizadas no mesmo sentido, em outros países.

Alemanha

O estudo sobre dados governamentais abertos encomendado pelo governo alemão ao Instituto Fraunhoffer inclui um capítulo sobre licenças (págs. 246 a 276), o qual além de avaliar a situação em alguns outros países europeus, recomenda a criação de uma nova licença para os dados, específica para o governo alemão. A licença desenvolvida foi criticada por ativistas dos dados abertos por não satisfazer a todas as exigências da Open Definition, uma vez que não permite a utilização comercial dos dados.

Austrália

O governo australiano, de acordo com as leis de seu país, entendeu ser adequado o uso da licença Creative Commons para os dados que publica. Contudo, esse uso é discricionário e não obrigatório. Além disso, não há uma licença padrão para dados abertos no país, sendo o uso da Creative Commons apenas uma das opções oferecidas no modelo Australian Governments Open Access and Licensing Framework (AUSGOAL). No portal data.gov.au podemos observar exemplos de conjuntos de dados publicados tanto em várias versões das licenças Creative Commons (CC-BY 2.5 Australia, CC-BY 3.0 Australia) quanto em licenças customizadas pelo órgão que os publica e que não são abertas (ex.: Standard NSW Government Terms, que não permite o uso comercial e não está em conformidade a Open Definition).

Bélgica

O belga data.gov.be, em grande parte dos conjuntos de dados que publica, não menciona a licença associada, em vez disso apenas faz referência para que o usuário "veja o website do provedor do conjunto de dados". Em outros casos, não há um texto de licença, mas apenas a menção geral de ser "livre", ou "livre para uso pessoal".

Por ser muito abstrato e não haver um texto com os termos específicos da licença, que deixe claro o que pode e o que não pode ser feito, isso não seria suficiente para atender à Open Definition.

Canadá

O portal de dados governamentais abertos do Canadá (data.gc.ca) pretende utilizar uma licença chamada Open Government Licence Agreement, a qual colocou em consulta pública. A Creative Commons do Canadá participou a consulta pública e, embora comemore a melhoria em relação aos termos de licenciamento anterior, criticou basicamente três pontos: a ambiguidade na compatibilidade com as licenças Creative Commons; potenciais barreiras nos mecanismos das cláusulas que vedam a sugestão de status oficial de dados redistribuídos; e a tentativa de licenciar um direito de banco de dados, o que, segundo eles, não existe na legislação canadense.

Outro problema apontado pela Creative Commons é que cada esfera de governo (federal, estadual e municipal) no Canadá têm licenças para dados diferentes e mutuamente incompatíveis, o que impede o cruzamento de dados de diferentes fontes.

Em junho de 2013, o novo portal reformulado data.gc.ca reinaugurado e apresentou a nova Open Government Licence - Canada. A nova versão da licença aparentemnte atendeu às críticas que haviam sido levantadas pela sociedade civil em relação há versão que passou por consulta pública.

Chile

Os dados publicados no portal datos.gob.cl usam a licença Creative Commons Attribution 3.0 (Chile).

Espanha

A Espanha não tem uma licença específica para dados governamentais abertos. Em vez disso, o portal espanhol de dados abertos, datos.gob.es, tem termos de uso (Aviso legal datos.gob.es) que especificam as permissões de reutilização, inclusive para fins comerciais.

E.U.A.

Pela Constituição dos Estados Unidos da América, todo o conteúdo, dados ou informações produzidos pelo governo federal são considerados de domínio público. Portanto, já estão garantidas as liberdades fundamentais para dados abertos. Mais recentemente, a Casa Branca emitiu política cujo memorando orienta com relação ao licenciamento de dados provenientes de serviços contratados. Também indica a utilização de licenças abertas, presumidamente para esses casos não já cobertos por domínio público, além de uso dos dados estadonudenses fora dos EUA. Essa falta de clareza do memorando com relação ao domínio público foi alvo de criticas.

No final de 2013 um grupo das principais organizações internacionais do movimento de Dados Abertos publicou um documento de melhores práticas com orientações para que os órgãos federais dos EUA informem explicitamente que os dados são de domínio público. O documento é objetivo e aponta argumentos defendendo a não existência de licença específica para dados abertos. O documento está disponível em http://theunitedstates.io/licensing/#open-government-data.

A situação para governos locais, entretanto, é diferente. Cidades como Chicago e Palo Alto, têm os seus próprios termos de uso para os dados. Esses termos foram criticados por não garantir disponibilidade dos dados, possibilitar cessar o fornecimento dos dados a qualquer tempo e sem qualquer motivo, bem como estabelecer que o usuário dos dados deve defender e indenizar o poder público em caso de danos civis decorrentes do reúso dos dados.

França

A França utiliza, para os dados disponibilizados em seu portal data.gouv.fr, a Licence Ouverte (licença aberta). As permissões da Open Definition (usar, reutilizar, copiar, modificar, uso comercial) são garantidas, mas ela também inclui as usuais cláusulas que vedam a apresentação de status oficial aos dados redistribuídos. É mencionado que a atribuição de autoria pode ser feita por meio de hyperlinks. A licença afirma explicitamente ser compatível com a Open Government Licence do Reino Unido, com a Creative Commons Attribution 2.0 (CC-BY) e com a Open Data Commons Attribution (ODC-BY) da Open Knowledge Foundation.

Itália

O portal dati.gov.it especifica, em suas Condições de Uso que todo o conteúdo, incluindo informações e tabelas, estão licenciados sob a versão italiana da Creative Commons Atribuição 3.0, exceto onde estiver especificado em contrário.

De fato, a Creative Commons é especificada explicitamente em alguns conjuntos de dados. Outros mencionam a IODL 2.0, ou Italian Open Data License v2.0. O texto dessa licença permite a reprodução, o uso e o reúso, inclusive para fins comerciais, desde que seja indicada a origem da informação. As reutilizações também não podem indicar caráter oficial e nem deturpar as informações.

A versão 2.0 da licença aparentemente foi uma revisão em resposta às críticas recebidas à primeira versão porque esta não permitia o uso comercial e, portanto, não era aberta.

Vale mencionar também o projeto suíço-italiano FreeGIS, financiado pela União Europeia, que tem a premissa do uso de software livre pelas administrações públicas para publicar dados geográficos. Um dos produtos resultado do projeto é um estudo sobre licenças e aspectos legais da publicação de dados abertos geográficos. Segundo a descrição do documento, o estudo servirá de base para a subsequente produção dos documentos "FreeGIS.net DateLicense 1.0 e 2.0".

Moldávia

Os dados publicados no portal date.gov.md usam uma licença especificada nos seus termos de uso. Aparentemente esta licença permite a livre reprodução, compartilhamento, adaptação (inclusive a produção de informação derivada) ou reutilização para quaisquer fins, inclusive comerciais. É necessário citar a fonte e URL original dos dados. Os publicadores dos dados se isentam de responsabilidades sobre as consequências da reutilização dos mesmos. À primeira vista (sob uma tradução automatizada), os termos parecem estar de acordo com a Open Definition.

Noruega

A Noruega possui uma licença própria para os dados governamentais abertos, a Norsk lisens for offentlige data (NLOD). Ela permite as liberdades de uso, reúso, modificação e cópia, inclusive para fins comerciais.

Algumas restrições adicionais são a isenção de responsabilidade pela qualidade dos dados, a atribuição de autoria, desde que não passe a impressão de que o governo endossa a sua forma de uso dos dados e o provimento de link para a licença. Essas restrições são semelhantes às da Open Government Licence do Reino Unido.

Nova Zelândia

A Nova Zelândia estabeleceu o modelo New Zealand Government Open Access and Licensing (NZGOAL). Ele essencialmente estabelece que os conteúdos publicados pelo governo neozelandês, incluindo os dados, deverão ser obrigatoriamente licenciados sob a licença Creative Commons Attribution (CC-BY) e, na máxima extensão praticável, publicados na internet.

Portugal

O catálogo de dados do portal dados.gov.pt, sob o item 9 da lista de perguntas frequentes (acesso em 23/5/2016), menciona a existência de uma "Licença de utilização de dados do portal Dados.gov", linkando para a página de Avisos Legais (item 3.2), em cujo item 3, "Propriedade Intelectual", afirma-se que:

Ao disponibilizar os Contributos [contribuições/submissões] na plataforma Dados.Gov os Utilizadores reconhecem e aceitam que licenciam quaisquer direitos de propriedade intelectual ... ao abrigo da licença Creative Commons Atribuição 3.0 Portugal...

Por outro lado, há a Resolução do Conselho de Ministros nº 95/99, de 26 de agosto, que determina:

5.1 - Toda a informação disponibilizada na Internet pelas entidades referidas no n.º 1 pode ser livremente utilizada pelo público que a ela acede, desde que se faça menção da respectiva fonte.
5.2 - Exceptua-se do disposto no ponto anterior a informação que, por força de instrumento juridicamente vinculativo, não possa ser livremente utilizada, devendo, nesse caso, disso fazer-se menção expressa.

Tal dispositivo trata de forma generalizada de "informações" e não especificamente de dados.

Reino Unido

Pela lei britânica, todo conteúdo produzido pelo governo daquele país pertence à coroa (Crown Copyright). Assim, quando a necessidade de abertura de dados se tornou uma política oficial, o governo britânico encomendou um estudo ao National Archives, o qual culminou no desenvolvimento e estabelecimento da Open Government Licence como licença padrão para os dados publicados pelo governo britânico. Essa licença garante as liberdades de uso e reúso preconizadas pela Open Definition, qualificando os dados publicados como dados abertos.

As restrições aplicadas são a atribuição de autoria, mas de uma forma que não indique endosso ou status oficial, por parte do governo, do seu uso da informação. Além disso, não ludibriar terceiros ou distorcer a informação ou a sua fonte.

Em junho de 2013, a Open Government Licence foi atualizada para a versão 2.0. Vale destacar, dentre as poucas as alterações, a menção explícita de que a licença é compatível com a Creative Commons 4.0 e está em conformidade com a Open Definition.

Uruguai

O portal de dados governamentais abertos do Uruguai (catalogodatos.gub.uy) tem, em seus conjuntos de dados, a menção a uma "Licencia de Datos Abiertos de Uruguay". Contudo, não é fornecido link para o conteúdo da licença e não foi possível localizá-la.

União Europeia

A Comissão Europeia conta com uma Diretiva para o Reúso de Informação do Setor Público, o que contempla a legislação em si assim como medidas não-legislativas para facilitar o reúso. Atualmente está alinhada com os princípios de dados abertos, conforme recomendo na Comunicação 2014/C 240/01, a qual passou por consulta pública entre 29/8/2013 e 22/11/2013 e foi publicada em 17/7/2014, e que trata de orientações sobre as licenças-tipo recomendadas, os conjuntos de dados e a cobrança de encargos pela reutilização de documentos.

Outros materiais e discussões sobre o tema

O artigo Open data are “open”, but do their licenses reflect that?, de Thomas Levine, avalia as licenças que são aplicadas aos dados em vários portais de dados abertos no mundo.

O G8 publicou em 2013 carta de intenções proclamando os princípios de dados abertos por padrão e reutilizável por todos.

O Banco Mundial tem uma licença própria para os dados abertos que divulga. Dentre as condições estão exclusões para os dados que não são abertos (dados restritos), necessidade de atribuição da fonte, cláusulas de não endosso e não associação entre o reutilizador e a fonte dos dados, bem como exclusões de garantias e responsabilidades civis por danos.

Além disso, em um documento intitulado Open Data Toolkit, no qual o Banco Mundial oferece orientações a governos que queiram publicar dados abertos, menciona a necessidade de que licenças abertas sejam "legalmente abertas" e permitam o uso tanto comercial quanto não-comercial dos dados. Citam alguns exemplos de licenças que atendem a esse critério.

A JISC, uma organização sem fins lucrativos sediada no Reino Unido, publicou em 2011 um guia prático de licenciamento de dados abertos. Embora esteja desatualizado em relação às opções de licenças existentes, ele apresenta questões importantes a serem consideradas na escolha de uma licença para publicar dados abertos.

O Open Data Institute (ODI) também publicou dois guias de licenciamentos de dados: um para o publicador e outro para o reutilizador de dados.

A Creative Commons oferece um conjunto de questões a considerar ao licenciar conteúdo (ou dados).

O projeto CIPPIC Open Licensing Project (CLIP), da Samuelson-Glushko Canadian Internet Policy and Public Interest Clinic, um escritório de advocacia de interesse público vinculado à Universidade de Ottawa, no Canadá, faz um comparativo entre diversas licenças, incluindo informações sistematizadas sobre cada uma, comparativos e análise de compatibilidade entre licenças.

Artigos e doutrina

ABRÃO, E. Y. Bases de dados. Tribuna do Direito. Setembro de 2003.

Saraiva Barroso & Araújo Advocacia. Meios jurídicos de proteção dos bancos de dados uma necessidade estratégica de negócio

SILVEIRA, c. Bancos de dados originais e não-originais. In: Congresso Internacional da Propriedade Intelectual Mercosul e ALCA. Outubro de 2003.

Proposta de estudo

Para realizar os objetivos deste produto, seria contratada uma consultoria jurídica para realizar um estudo que esclareça as questões aqui suscitadas. Todavia, essa possibilidade se inviabilizou e o estudo teve de ser realizado internamente.

Produtos

Seriam produtos da consultoria:

Estudo jurídico circunstanciado que avaliasse:

  • a conjuntura do direito brasileiro relacionado ao direito constitucional,
  • o direito administrativo,
  • a política de transparência governamental,
  • os direitos de propriedade intelectual,
  • os direitos de acesso à informação,
  • os acordos e compromissos internacionais (ex.: Parceria para Governo Aberto),
  • as experiências internacionais com licenciamento de dados,
  • as licenças existentes para dados abertos e
  • outras informações relevantes.

Deveria ser considerada a compatibilidade entre diferentes licenças, inclusive as que eventualmente venham a ser utilizadas outras esferas e poderes, de maneira que a licença escolhida fosse compatível e que fosse possível fazer o cruzamento de dados. O estudo deveria recomendar a forma licenciamento de publicação de dados abertos pelo governo brasileiro, apontando a necessidade ou não de especificar uma licença.

Caso chegasse à conclusão que esta seja necessária, o estudo recomendaria ainda uma licença existente a ser utilizada, ou ainda, a criação de uma nova licença específica para a publicação de dados abertos na Administração Pública Federal. Tal licença deveria:

  • ser compatível com outras licenças sob o ponto de vista jurídico;
  • permitir, sem necessidade de autorização, que os dados sejam copiados livremente;
  • permitir, sem necessidade de autorização, a replicação de dados;
  • permitir, sem necessidade de autorização, inclusive a venda de dados ou de produtos deles derivados após a saída da fonte.

Rol exemplificativo de perguntas que o estudo deveria responder:

  • É necessário especificar uma licença para garantir as condições mínimas para que o dado seja considerado aberto, ou apenas a legislação existente já é suficiente para isso?
  • Caso seja necessário, quem é a autoridade competente legalmente para decidir sobre as condições legais da abertura de dados?
  • Sob que condições um conteúdo pode ser classificado como de domínio público?
  • Quais condições a Administração Pública tem de restringir?
    • Citar a fonte ? Deixar explicitamente visível que o dado redistribuído ou derivado não é a fonte original dos dados?
    • Isenção de garantias sobre a qualidade e disponibilidade dos dados? (ver seção Responsabilização sobre os dados)

Como o estudo precisou ser elaborado internamente, foi produzida a Nota Técnica 2068, a qual foi encaminhada à Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento em setembro de 2015. Esta, por sua vez, respondeu em fevereiro de 2016 com o Parecer n. 00124/CD/CGJAN/CONJUR-MP/CGU/AGU, que recomenda incluir alteração no Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, o qual regulamenta a Lei de Acesso à Informação no poder executivo federal, no sentido de autorizar o uso de bases de dados que sejam criações intelectuais.

Conhecimentos e Habilidades necessários

Seria desejável que os participantes do estudo tivessem os seguintes conhecimentos e habilidades:

  • Habilidade de relatoria com coleta de trabalho coletivamente (somente o coordenador precisa dessa competência)
  • Coordenação de comunidades virtuais (somente o coordenador precisa dessa competência)
  • Conhecimento na legislação relacionada com o assunto:
  • Direito Administrativo
  • Direito Autoral
  • Conhecimento de licenciamento de software ou afins
  • Conhecimento ou experiência com licenciamento de conteúdo textual/audio/visual (cultura livre)
  • Política de Dados Abertos, Acesso à Informação ou Governo Aberto
  • Conhecimento das políticas públicas de gestão da informação e tratamento de dados
  • Conhecimento das políticas públicas de classificação da informação sigilosa
  • Conhecimento sobre proteção de dados pessoais, informações pessoalmente identificáveis e habeas data
  • Referências internacionais de estudos relacionados

Cronograma e Prazos

Os prazos estabelecidos para algumas etapas do estudo estão definidos no Plano de Ação da INDA para 2013 e 2014. Há também um prazo final definido como compromisso do segundo Plano de Ação do Brasil na Parceria para Governo Aberto.

Plano de Ação da INDA

Ações definidas no Plano de Ação da INDA para 2013 e 2014 (odt, pdf) e seus resultados:

  • Definir um conjunto mínimo de critérios a serem considerados na avaliação sobre licenciamento de dados abertos para o Brasil (ex: político, legal etc). Prazo: 06/2013
    • Concluído
  • Contratação de consultoria para avaliação da necessidade e viabilidade de se criar ou adotar uma licença de dados abertos para o Brasil. Prazo: 07/2013
    • Cancelado, uma vez que a contratação não se viabilizou
  • Caso concluído ser necessário: Consultoria para criação da licença. Prazo: 12/2013
    • Cancelado, uma vez que a contratação não se viabilizou
  • Publicação da licença de dados abertos desenvolvida ou adotada e do estudo que justifica a decisão. Prazo: 03/2014

Parceria para Governo Aberto

O seguinte compromisso foi firmado no segundo Plano de Ação do Brasil no âmbito da Parceria para Governo Aberto:

2.13. Tecnologias de suporte e modelos de licenciamento para a publicação de dados
abertos: Pesquisar, desenvolver e disponibilizar tecnologias para facilitar a extração,
transformação e publicação de dados pelas organizações públicas seguindo os princípios de
dados abertos, bem como os modelos de licenças existentes para Dados Abertos sob o
ordenamento jurídico brasileiro, de tal forma a avaliar a necessidade de adotar um modelo
de licenciamento próprio. Os documentos de compilação das soluções tecnológicas e das
conclusões sobre o licenciamento serão desenvolvidos com a participação da sociedade, da
Academia, de comunidades de desenvolvedores e do terceiro setor, e serão publicados no
Portal Brasileiro de Dados Abertos.
 
Órgão responsável: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Implementação: até Agosto/2014

O compromisso foi dado como implementado, no relatório final, o qual descreve a implementação da seguinte forma:

O compromisso trata de um tema importante: a licença que acompanha os dados e possibilita
aos utilizadores e reutilizadores saber as permissões disponíveis. Uma segunda parte trata
ainda de ferramentas para suporte na publicação de dados. Ambas as partes foram entregues.
Foi elaborado (sic) a Nota Técnica SEI nº 2068/2015-MP pela Secretaria de Tecnologia da
Informação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (STI/MPDG) e
o entendimento legal da Consultoria Jurídica desse órgão consta no
 
O histórico do projeto pode ser acompanhado em página na wiki da INDA, onde foi
disponibilizado um levantamento sobre licenciamento de dados abertos em outros países e
o contexto jurídico legal em relação ao tema no Brasil:
 
...
 
Cabe esclarecer que recentemente foi publicado o Decreto nº 8.777 de 11 de maio de 2016,
que instituiu a política de dados abertos no Poder Executivo Federal e acabou tratando
alguns elementos do licenciamento em seu capítulo II, que se refere a livre utilização de
bases de dados.
 
Enfim, esse compromisso da OGP foi um importante passo seguido de outras iniciativas
estruturantes como a instituição da política e a elaboração dos PDAs, também definidas
por essa legislação, para fomentar e dinamizar o ecossistema de dados abertos no país.

Estudo realizado

Como a contratação de uma consultoria para a elaboração do estudo jurídico não se viabilizou, o estudo foi realizado internamente, por meio da Nota Técnica SEI nº 2068/2015-MP. Esta Nota Técnica, dirigida à Consultoria Jurídica do Ministério (CONJUR/MP), apresenta os princípios de dados abertos, os objetivos de implementá-los, tornando possível e segura juridicamente a utilização e o compartilhamento dos dados abertos, as competências da STI/MP e, por fim, pergunta qual seria o instrumento jurídico adequado para alcançar esses objetivos.

A resposta veio pelo Parecer n. 00124/CD/CGJAN/CONJUR-MP/CGU/AGU, o qual recomenda a alteração do Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, o qual regulamenta a Lei de Acesso à Informação, Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, no âmbito do Poder Executivo Federal, para a inclusão de dois dispositivos específicos.

Um deles visa estabelecer uma autorização geral para a utilização das bases de dados sobre as quais a administração pública detenha direitos autorais:

Art. 7º-­A. Fica autorizada a utilização, por quaisquer modalidades previstas no art. 29 da
Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998, dos dados sobre os quais o Poder Executivo
federal detenha direitos autorais divulgados na forma prevista neste Capítulo.

O outro trata da questão de bases de dados que estejam sob a guarda da administração, mas que eventualmente possam conter direitos autorais de terceiros, por exemplo, de empresas privadas concessionárias de serviços públicos:

Art. 7º-­B. Na divulgação de dados protegidos por direitos autorais pertencentes a
terceiros, fica Poder Executivo federal obrigado a indicar o seu detentor e as condições
de utilização por ele autorizadas.

Por fim, o parecer da CONJUR/MP também recomenda que as demais questões relevantes ao uso dos dados disponibilizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos, tais como a exigência de creditação de autoria, ausência de garantias, etc., sejam tratados em norma complementar, ou ainda, em licença ou termos de uso constantes do próprio portal.

Conclusões

Entende-se que os objetivos iniciais da realização do estudo foram atingidos, no sentido de que foi apontado o caminho para alcançar a segurança jurídica para a reutilização e o compartilhamento dos dados abertos de forma ampla. Esse caminho, apontado pelo Parecer n. 00124/CD/CGJAN/CONJUR-MP/CGU/AGU, passa pela alteração de Decreto para tratar da questão principal, bem como na edição de termos de uso do portal para tratar de questões acessórias relacionadas ao uso dos dados.